Видимо, необычная краткость документа об учреждении Со­вета министров и отсутствие следов утверждения его Александ­ров II проистекали из того, что Совет министров в это время но­сил особый характер – учреждения полуофициального, своего рода совещания при императоре, из тех, которые постоянно созы­вались в разных случаях, по совещания с постоянным составом, личного совета императора («царская дума» – назвал его в 1861 г. Валуев),41 помогающего ему составить мнение о том или ином дело и вынести предварительное решение для дальнейшего направления дела в установленном порядке. Этим только можно объяснить, что создание Совета министров не было официально оформлено, и он фактически не был введен в систему действую­щих высших государственных учреждений. Создание Совета ми­нистров было сохранено в тайне. Полуофициальный характер Со­вета сказался и на его делопроизводстве – переписка Совета министров сводилась к составлению повесток для и извещений членов Совета о времени и месте проведения заседания Совета или о перенесении такового и к составлению немногих пространных резолюций. Совет министров не имел собственной канцелярии, бумаги его хранились в столе управляющего делами Комитета министров, что было возможно лишь вследствие немногочислен­ности этих бумаг: за 1857-1860 гг. они уложились в пять не слишком объемистых томиков архивных дел.

Документ об учреждении Совета министров содержал пункт, возможность осуществления и целесообразность которого сразу должны были показаться сомнительными, – о рассмотрении там всех дел, ранее докладывавшихся лично императору. Это было практически невозможно ввиду большого количества таких докла­дов, рассматривавшихся императором почти ежедневно (для этого потребовались бы и ежедневные заседания Совета), да и но было необходимости всем министрам участвовать в рассмотрении мно­жества частных дел (о перемещениях по службе, награждениях, пенсиях и т. п.). Правда, существовала оговорка относительно дел секретных, срочных и др., однако она имела в виду лишь сравни­тельно небольшую часть докладов. Поэтому, как можно было сразу ожидать, это правило никогда не соблюдалось, прежний порядок докладов был сохранен, а в Совет направлялась лишь незначительная их часть, причем главным образом по указаниям императора.