Одним из объектов дворянской критики государственного аппарата, вспыхнувшей во второй половине 50-х гг. XIX в., была разобщенность государственного управления, отсутствие связи в деятельности министерств и ведомств, общего направления в правительственной политике, единой программы правительст­венных мер. И широко распространявшихся рукописных записках в качестве одной из важнейших задач преобразования государ­ственного управления называлось обеспечение единства государ­ственного управления, под которым подразумевалась коорди­нация деятельности всех центральных государственных учрежде­ний для проведения общей системы реформ. Единодушно при­знавалось, что всесторонняя отсталость страны не может быть ликвидирована частными и не связанными друг с другом мерами.

Создание в конце 1857 г. Совета министров явилось ответом на эту критику, попыткой обеспечения единства управления. К мысли о создании Совета министров подошли не сразу, предло­жения " мерах обеспечения «единства» или «системы» имели из­вестный диапазон. При всей разнице этих предложений им была свойственна одна общая черта: все они исходили из убеждения в необходимости сохранения самодержавия. Идея сохранения са­модержавия была характерной чертой дворянской идеологии пе­риода 1855-1857 гг., когда еще редко ставился вопрос о пред­ставительных началах. Авторы публицистических и деловых записок искали лишь некоторых улучшений в формах его функ­ционирования.