В 1877 г., Половцов изложил свои пред­ложения о перестройке высших государственных учреждений. Относительно реорганизации законосовещательной власти он исходил из двух постулатов: существующая в России практика обсуждения законопроектов неудовлетворительна, однако и англий­ские парламентские методы для нее непригодны. Отсюда и про­истекали его предложения о некоторых улучшениях не принци­пиального характера, – возможно, потому, что записка предна­значалась, в частности, для наследника престола, а в таких слу­чаях приходилось быть осторожным. Половцов отстаивал боль­шую гласность деятельности Государственного совета путем освещения хода его заседаний в печати и допущения небольшого числа «посторонних лиц» на его заседания. Предусматривалось также предоставление Государственному совету нрава законода­тельной инициативы.

Расширение участия представителей обще­ства в законосовещательной деятельности виделось автору запи­ски в двух формах: во-первых, в привлечении в создаваемые единовременно, для подготовки законопроекта, комиссии Государ­ственного совета «кого заблагорассудится» для выяснения их мне­ний, т. е. в расширении института экспертов; во-вторых, в уча­стии депутатов от земства и городских дум в тех заседаниях Го­сударственного совета, где рассматриваются ходатайства земских собраний и городских дум. Таким образом, Половцов ограничи­вался случайным, единовременным приглашением цензовой об­щественности для обсуждения весьма узкого круга вопросов, воз­буждаемых учреждениями местного самоуправления.

Вхождение страны в конце 70-х гг. в полосу революционной ситуации значительно усилило настроения правительственного «конституционализма».