Подготовкой предложений о Земском соборе Игнатьев зани­мался на протяжении января-мая 1882 г. Если предшествую­щие документы правительственного «конституционализма» были продуктом чисто бюрократического творчества, то проект Игнать­ева был более всего созданием московских славянофилов, ибо ми­нистр внутренних дел держал его до последних дней в строгом секрете не только от своих коллег, но и от своей канцелярии. Все его надежды строились не на поддержке правительственных дея­телей, а на иллюзиях относительно соборных симпатий Алек­сандра III и своего влияния на царя.

Все ведение дела было поручено П. Д. Голохвастову, общест­венному деятелю и писателю, занимавшемуся историей земских соборов и известному своими записками и письмами о Земском соборе, распространявшимися в бюрократических и придворных кругах в конце 70-х-начале 80-х гг. Он писал А. Д. Блудовой, К. П. Победоносцеву, И. В. Воронцову-Дашкову. Голохвастов черпал свои идеалы в русском прошлом и намеревался подкрепить выдвигаемые предложения изданием исторических докумен­тов.

В течение апреля 1882 г. документы о созыве Земского собора были подготовлены, на последнем этапе в их разработку включи­лась уже и канцелярия министра. Выло намечено несколько ва­риантов состава Земского собора. Общая численность представи­телен сословий колебалась в пределах от 3 до 4 тыс. человек. На соборе должны были присутствовать представители дворянства, духовенства, купечества, крестьянства и ремесленников.