Унаследованная самодержавием Александра II проблема единства государственного управления продолжала стоять на повестке дня, становясь все более острой по мере развития страны по буржуазному пути. Необходимость объединения деятельности центральных звеньев государственного аппарата диктовалась, Кроне постоянно действующего фактора – взаимосвязанных задач разных ведомств, – в это время еще и задачами борьбы с революционным движением и проведения системы реформ. Решение проблемы единства государственного управления дворянство и бюрократия видели в создании высшего государственного учреждения, которое объединит деятельность ведомств, обеспечит контроль за министерствами и будет руководить правительственной политикой. Считалось, что таким учреждением может быть либо уже существующее (соответствующим образом реформированное), либо вновь созданное учреждение.
Главную причину изолированности ведомств современники видели в установившейся практике приема всеподданнейших докладов, исключавшей их обсуждение. Поэтому первые предложения о решении проблемы правительственного единства сводятся к ликвидации такого порядка министерских докладов и перехода к коллективному их приему, при котором возможно обсуждение, а следовательно, и учет интересов и задач смежных ведомств. Эти предложения были реализованы созданием в 1857 г. Совета министров, предназначенного быть местом коллективного приема всеподданнейших докладов.