Нужно сказать, что русская бюрократия в тех случаях, когда дело касалось не России, решала проблему структуры законода­тельных и исполнительных органов власти, боря за образец западноевропейские государства. Так было в 1878 г., когда встала задача организации власти в Болгарии. В Органическом уставе Болгарского княжества, разработанном русскими военными и гражданскими чиновниками в 1878 г. и принятом в 1879 г. На­родным собранием Болгарии, провозглашалось представительное правление, создание Народного собрания и ответственного перед князем и Народным собранием кабинета, председатель которого назначается князем.

Стремления к государственным преобразованиям всегда уси­ливаются в периоды революционных потрясении, являясь одним из проявлений кризиса «верхов». Во второй половине 70-х гг., по мере нарастания второй революционной ситуации, увеличивалось количество записок, исходивших из общественных и бюрократи­ческих кругов и выдвигавших программу мер по стабилизации внутреннего положения. Среди этих мер называют представитель­ные учреждения и реорганизацию Совета министров на началах «кабинета», необходимого для объединения ведомств и проведе­ния программы реформ.

Как и 20 лет назад, критикуется отсутствие единства в прави­тельственных кругах, говорится о потребности создания сплочен­ного правительства. 30 марта 1870 г. Л. А. Половцов записывает в дневнике: «Грустное, расстроенное положение России…, тош­нота от 20-летпего самодержавного опьянения, безответственность министров, по говоря о их посредственности и разношерстно­сти». Годом позже Половцов составил записку, которую показы­вал Д. А. Милютину и подал наследнику. Записка содержала описание внутреннего положения России и ряд предложений по пе­рестройке государственного управления, в том числе Совета ми­нистров. Речь шла лишь о том, чтобы превратить его в регулярно действующий орган, занимающийся только принципиальными вопросами правительственной политики. Задача создания объеди­ненного правительства ставилась им на уровне идей двадцатилет­ней давности. «Комитет министров в теперешнем его виде не должен продолжать существовать, – писал он. – … Министры должны быть собираемы в коллегию только для того, чтобы согла­шаться о коренных вопросах внешней и внутренней политики; за­конодательные предположения, важные правительственные меры, проверка взглядов и мнений относительно крупных фактов на­родной и международной жизни, оценка новых явлений, вновь за­мечаемых стремлений, – вот что должно составлять предмет за­нятий Совета министров». Половцов даже не считал нужным учреждать пост первого министра – председательство в Совете ми­нистров оставалось за императором.